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陈锡文:三农问题攸关城镇化的成败

时间:2013-12-27来源: 作者:
 

  作者:方烨

  陈锡文,1982年以来先后在中国社会科学院农业经济研究所、国务院农村发展研究中心、国务院发展研究中心工作,现任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任。

  30余年来,一直从事中国农村经济理论和政策研究,先后发表论文、研究报告200余篇,独立或与人合作出版著作10余部,多次获孙冶方经济科学奖,1992年起享受政府特殊津贴,1993年在国务院发展研究中心被评聘为研究员。参与起草了自八十年代中期以来的大部分关于农业和农村政策的中央文件。

  兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师。

  中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪-长安讲坛第231期日前召开。论坛成员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文发表了题为“城镇化过程中的三农问题”的主题演讲。陈锡文说,改革开放这些年来,中国的城镇化进程取得了重大成就,也付出了巨大代价,新型城镇化必须和农业现代化相辅相成,保住耕地红线,保障粮食安全,保护农民利益,来满足中国城镇化进程中对粮食快速增长的需求。同时,重视城镇化进程中的土地问题:土地权益人权利的实现只能在用途管制之内;在当前发展阶段土地的征收不能完全市场化,但要存在一个接近市场价格的底线;农村集体建设用地则必须坚持自有自用原则。

  陈锡文开宗明义。他说,我国城镇化进程的三农问题,是当前各个方面都高度关注的一个大问题。一段时间以来,我国基本上形成了一个共识,认为城镇化将是拉动内需增长的强大动力。同时大家也都认为,在全面建设小康社会的过程中解决三农问题是我国所面临的最艰巨最繁重的任务。因此,如果能把城镇化的强大动力用在解决三农问题上,很可能会事半功倍,使全面建设小康社会和现代化的进程更加顺畅。反过来,如果这个关系处理不好,那么后果也将非常严重,这是我国当前面临的一个重大的现实问题。

  从数据上来看,1978年中国的城镇化率只有17.9%,去年达到了52.6%。也就是说在过去34年中,中国的城镇化率提高了37个百分点,平均每年一个百分点,这是非常了不起的事情。两亿多农民从耕地上解脱出来,转到了二三产业中去就业,给农村逐步推进规模经营创造了条件。一部分人离开了农业,另外一部分人增加了经营的土地面积,农业的生产效率也提高了。另一方面,大量的农民到城镇来务工经商,获得了增收的机会。数据显示,去年中国农民的纯收入是7917元,其中有44.5%来自于农民的工资性收入。城镇化在自身取得了巨大成就的同时,也对解决中国的三农问题做出了有力的支持。

  但是,我国之前进行的城镇化付出的代价也是巨大的,它带来的问题和挑战非常严峻。去年召开的十八大明确提出了要走新型城镇化道路,着力提高城镇化的质量。这两句话含义是深刻的。什么叫新型城镇化道路,什么叫提高城镇化质量,要从两个方面去看。一方面是城市建设发展过程中自身的问题,比如说怎么更好进行城市规划,进行城市的建设,进行城市的管理,以及在城市中给广大的市民提供均等的基本公共服务。另外一方面则涉及到在城镇化进程中如何解决好三农问题。因为城市化不可能是孤立的,在中国这样一个人口大国中,如果农业不能支持,城镇化就不得不退回去。我国历史上曾经出现过两次逆城镇化的现象,第一次是三年困难时期,第二次是上山下乡时期。因此,城镇化进程中能不能处理好三农问题是一个城镇化生死攸关的大问题。

  陈锡文说,李克强同志就任国务院总理之后,召开的发布会上专门讲到了这个问题。他讲新型城镇化必须和农业现代化相辅相成,保住耕地红线,保障粮食安全,保护农民利益。我觉得他讲了城镇化和农业发展的关系,讲了在城镇化中必须注意的三大问题,耕地、粮食、农民。所以这个三保可以说是我们进一步推进城镇化进程中必须遵循的一大原则,或者叫重大原则。

  具体来说,当前要顺利推进中国的城镇化,必须高度重视粮食和其它主要农产品的供求关系问题。粮产量的连续九年增产,历史上是没有过的,确实出乎了很多人的意料。但是很多人也在问,一方面是九年增产,一方面是以粮食为首的一些重要农作物进口数量在不断增长,到底怎么回事,产量实不实。总体来讲,如果从供求关系的直观反映市场粮食价格这个角度去看,应该差得不远。近些年来并没有出现过粮价不正常的大幅度上涨,说明粮食的数据基本上是可靠的。

  一面丰收一面大幅度进口的原因非常复杂,其中一条是随着经济技术的发展,粮食的用途多元化了,比如说很多能源产品就来自于粮食,很多化工产品也来自于粮食。城镇化也是对粮食和其它主要农产品需求快速增长的一大原因。大量的农民进城,尽管他们在农村也要吃,但是吃法不一样。首先进城农民工的收入要高得多,其次进城之后生活方式也改变了很多。农民在家里,村边地头房前屋后都可以种点瓜果蔬菜,养点鸡,基本上就把吃的问题解决了,但是进了城就必须全都去买。而且在城里买产品也和农村的消费结构不一样,新鲜的蔬菜城市居民比农民高出28%,食用植物油高出24%,肉类高出51%,家禽高出136%,禽蛋高出87%,水产品高出两倍以上。大批的农村人口进入城镇以后消费结构向城镇看齐。

  农业的发展还满足不了城镇化的要求

  粮食进口这几年年年在增加,中国去年创纪录进口了7233万吨,历史上第一次进口突破七千万吨。其中,进口的粮食其实最主要的是大豆,现在对外依存度已经达到了86%。这里想跟大家说明一下,中国有个特殊情况,在粮食问题上历来的统计口径和国际上不一致。国际上没有整体的粮食概念,粮食组织也好,国际市场也好,把小麦大米和玉米三大品种叫谷物,大豆归为植物的含油种子,但是在中国大豆算在粮食里面。如果说不算大豆,按国际口径去统计,中国进口的谷物比例很低,只大约在2%-3%之间。如果把大豆算进来就大了,去年大概进口粮食相当于国内总产量的12%左右。

  进口大豆的作用,第一个是榨油。中国国产的大豆含油率不到20%,所以国内没有把它算到油料作物。但是进口的5000多万吨大豆,出油率大概在17%到19%。这说明中国植物油不够,饲料中的植物蛋白不够,这是当前突出的大问题。

  全球大豆的产量一年大概是两亿五千万吨左右,能够用于国际贸易出口的没有超过一亿吨,也就是说全世界出口的大豆差不多有60%运到中国了。进口率这么高,再想宏观调控,或者价格调控都很困难,因为价格将由国际市场决定。国际市场大豆价格涨了国内肯定要涨,大豆价格涨了植物油价格要涨,饲料价格要涨,随之肉禽蛋白产品的价格也就都会涨。

  城镇化无非有两个最大的问题,一个是大量的农民进城,第二是农民进城收入水平会大幅度提高,对农产品的需求会有更大的涨幅。从目前的实际情况看,中国的农业在眼前实际上还赶不上需求的快速增长。所以放在城镇化面前的第一大任务,就是新型城镇化必须和农业现代化相辅相成,如果农业现代化跟不上,那么城里的食品价格肯定会居高不下,甚至有些产品会飙升,这相当于使得进了城的人生活不下去。

  在城镇化的建设中,必须高度重视中国农业现代化的进程。中国的农业生产已经很不错了,现在有18.2亿亩的耕地,在全球230亿亩耕地里面占比不到9%,但是养活了13.5亿以上的人口,在全世界70多亿人里面大约占到19%。现在年产11790亿斤粮食,基本上接近5 .8亿吨这个水平,大概在全球25亿吨的粮食产量里头占到22%。从这几个数来说,第一它的产出是很高的,第二整体的居民消费水平比全球平均水平也不低。这是中国农业迄今为止已经创造的奇迹,但是现在还满足不了城镇化进程中人们对农产品需求的快速增长。

  实事求是讲,既然是经济全球化,中国也没有必要死守着这点地,采取各种各样甚至破坏生态破坏长远的手段来从自己的土地上找饭吃。适当增加进口不影响安全,要考虑更加积极地采取农业走出去的战略,更加充分地利用国际的市场、国际的资源,来满足中国城镇化进程中对粮食快速增长的需求。

  过多着眼土地权益人的权利是偏颇的

  陈锡文说,这里,想讲讲城镇化进程中的土地问题。这是很纠结的事。客观上讲,世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地的,这是必须面对的事实。从这个角度去看,在土地问题上中国的城镇化至少面临着三大挑战。

  第一大挑战就是粮食安全,现在已经显现出赶不上需求增长的危机了。粮食要增长无非是两个方法,一个是增加面积,一个是增加单产。城镇化要占耕地,有可能使得粮食的播种面积下降,这就是一个挑战。

  第二个是宏观调控。因为中国正处在一个快速的大规模的建设阶段,所以宏观调控和供地的数量有着密切的关系。因此从2003年底党中央国务院很明确提出了,土地是宏观调控的闸门之一。

  第三大挑战是,在城镇化进程中占的地是农民的地。宪法规定农村土地除法律另有规定的之外都属于农民集体所有,农民要失去他的土地,那么在这个过程中怎么保障农民的利益是必然提出的挑战。

  陈锡文说,要想处理好这三大挑战难度确实很大,因为土地问题具有复杂性。解决好这个问题,至少要面对如下的具体问题。从制度层面去讲,现在大家打开报纸、翻开各种各样的经济学杂志,都能看到关于土地制度改革的文章和言论。而且一般都能反映出对当前中国的土地制度的不满,认为需要进行土地制度改革。我也觉得确实要下大力气推进土地改革。但是我也发现土地制度本身是一个非常复杂的问题。就全世界来讲,不管土地的所有制怎么样,社会经济制度怎么样,有两点是共同的。第一点土地是一种有限的自然资源,第二土地的利用不仅仅是权益者,而且关系到公众、关系到社会、关系到国家和未来。

  我们对土地制度的讨论有一点偏颇,比较多地着眼于土地权益人的权利。这有历史的原因和现实的原因,因为中国太不注重对权益人的保护,失地农民得不到合理的补偿,长远的生计没有保障。甚至包括城镇里面居民的房屋被征收也有这样的问题。反映出来一个突出问题,是公权对私权的侵犯过多,于是更多的人去谈论怎么保障土地权益人的权益。但是反过来,如果为了保障土地权益人的权利放弃或者放松了土地管制会是什么状态,大家也不难想像。土地是个生产要素,要素进入市场自由交易,由市场供求决定价格,这在经济学当中是常识。发达国家私有制是个基本现象,但是土地私有了同样需要用途管制。

  突破自有自用原则农地就守不住

  陈锡文说,保障土地权益人的权利是必须的,但是任何土地权益人权利的实现只能是用途管制之内,这条也是非常重要的。土地权益人的权利和政府对土地用途的管制这两者的平衡,客观上是私权和公权之间的平衡,它又需要一个非常重要的条件,就是规划必须是科学的合理的公开的透明的,应当广泛征求社会的意见。

  土地制度中讨论比较多的第二个问题是关于土地的征收。按照现行法律规定,农民土地使用权没有了,房屋没有了,工作也没有了,现在种在地里的青苗也长不成农产品了,这些损失都在里面,给的补偿最高限额是这块土地被征收之前三年平均年产的30倍。按照现在的法律最多补这么多,所以大部分农民人均能补两三万元就差不多了。这很难保证他生活水平不下降,长远生计有保障。于是很多人批评这是侵犯农民权利,批评政府就是为了搞土地财政,并要求改革征地制度,最后提出来能不能让农民的土地直接进入建设市场。

  这方面的讨论必须联系到土地的用途管制问题。即使实现了将来某些土地可以不向农民征收,也并不是说农民自己想把土地进入市场就可以进入市场,进入建设用地市场必须符合规划,不符合规划就不行。这种做法不是对农民所有权以及对农村集体所有权的歧视,这是用途管制,在全世界都是一样的。所以即使是有朝一日实现土地不通过政府征收,由农民直接进入市场和开发商交易,绝大部分农民也进不来这个市场,因为规划不允许。

  有些国家在城镇化建设中对私有的土地并不征收,但是它有一个阶段性的问题。到什么阶段可以这样?一般来说现在已经实现了工业化城镇化的国家,基本形成了这种格局。比如说城镇化率到了75%甚至更高的地方,城市基本上定形了。这个时候征用土地的用途非常明确,性质明确反过来又可以决定征还是不征,公益性的用地政府要征收,非公益性的用地可以不收。进入到这个阶段,这些国家的城市建设完全可以做到征收也好不征收也好,价格都由市场来决定。

  发展中国家城镇化处在初始阶段,或者推进阶段,和已经成熟的发达国家有很大的区别。有大量农村人口进城,城镇是成倍扩张的。大规模城市化建设当中离不开区片的综合规划,这就要大面积征收土地,于是一定要形成一个对农民土地征收的综合区片价格,否则是没有办法补偿的。但是要有一个底线,价格要跟市场价差不多,要让农民生活水平不下降,长远生计有保障。甚至一定程度上让农村土地被征收为城市建设用地的过程成为一个富裕农民的过程。台湾的相关法律就明确规定,区片征收农民的土地,农民获得的补偿不能低于这个地价增值之后的40%。韩国比规定的还要略高一点,40%-50%。所以中国的征地补偿制度要改,从现在这个阶段就去改。

  改革征地制度同时还必须改革用地制度,如果老是以超低价格提供工业企业用地,培育不出来好的企业来。企业再活不下去,因为地价在升,于是工业企业一个个拼命压低价格要土地,规模越大越好。如果将来城市发展了,要调整规划了,这地就值钱了。陈锡文介绍说,他到上海调查,上海全市级的工业园区里面,企业的平均存活期是8年半,批给它的工业用地年限是40年,所以一些企业尽管活不下去了,但由于地是它的,想把它的地再拿回来代价就会很高。因此提供超低价格的工业用地,对于工业的转型非常不利。

  第三点是农村集体建设用地,这也是现在讨论的一大话题。所有的城镇没有一个地方不在喊给我的建设用地指标不够,于是都把眼光转向了农村集体用地,各种各样的办法都有。拿了农民的集体建设用地来发展城镇,这件事到底可为不可为,这里涉及到很大的问题。农村集体建设用地它是一个法定概念,内涵是经过批准的农民和农村集体经济,利用自己所有的土地建设自己使用的建筑。要件有两个,土地是自由的,建筑是自用的。现在很多人在谈农民集体建设用地流转,这个概念很含糊,但主要意思是要给别人用。这样,自有自用的概念就打破了,那么农村集体用地本身就不存在。指标不够肯定是个事,怎么去解决,一方面是该改法律的改法律,但是最后如果大家研究讨论从社会角度认为这个法律是不能改的,那么就一定要纠正行为。

  现在出的问题恰恰出在这里,以改革试验的名义,让违法的现象长时间大面积存在。农村集体建设用地跟国有的概念不一样,农民的集体,你的集体和我的集体不是一个集体,你只能占用你自己的集体用地,不能占用到我这来。现在要把它开放给社会用,问题就大了。

  如果说自有自用的概念打破,那么谁都可以用农村集体建设用地指标,再以后农民还可不可以在自有土地上建自用建筑呢?如果允许它以后还是可以,等于把前门打开后门也打开,这头批地那头就可以流出去盖房子。原来自有自用的农村集体建设用地,现在变成不是本集体经济组织,别的人也可以用了,那么就可以申请到农村买地盖房,直接买农民住宅。这件事情对农民和政府是两全其美。对政府来说额外得到了建设用地指标,对农民来说这个地只能本村卖,本来不值钱,现在能够卖给外村人,一个指标就值十几万几十万,于是如火如荼。但是要知道,在农村搞建筑坚持自有自用的原则是非常重要的,一旦突破这个原则,农地是守不住的。为什么说小产权房不合法,讲的也是这个。

    (文章来源:经济参考报)


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